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他山之石
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进一步探索完善督查和审计联动机制 推动化解审计整改难问题
发布时间:2017/7/10 信息来源:审计署网站

    督查工作对于推动党中央各项决策部署的贯彻落实而言,责任重大、意义深远。在一定意义上说,没有督查就没有落实,没有督查就没有深化。党的十八大以来,党中央作出了完善审计制度、保障依法独立行使审计监督权的一系列重大顶层设计。结合近年来的工作实践,我们看到,督查和审计的联动机制正在逐步完善,也取得了较好的成效。在新的形势下,如何进一步完善督查和审计联动机制,推动国家重大政策措施落实,特别是化解审计整改难问题,值得进一步研究探索。

    一、审计整改难的主要原因

    作为党和国家监督体系的重要组成部分,国家审计的重要作用也日益凸显,每年对于查处的违法违纪问题的审计公告力度也越来越大。但从社会公众的反映来看,有些问题的相似度往往较高,一些问题甚至是“屡审屡犯”。审计整改难,难在何处,难从何来?总的来说,主要包括以下5个方面:一是思想观念有待深化。一方面,在审计实践中,少数审计机关往往存在重实施、轻整改的思想倾向。尤其是在推动审计对象落实整改要求方面,有时满足于提要求、下决定,甚至认为只要指出了问题,工作任务就完成了,剩下的整改工作,就要靠审计对象自己完成。另一方面,对部分被审计单位而言,认为审计就是来“找茬”、“挑刺”的,害怕把问题暴露出来。对审计指出的问题采取慢作为、不作为的态度,消极对待审计整改。二是压力释放传导不足。审计整改难的原因之一,是一些审计对象基于维护自身利益的考虑,没有将接受审计作为自我检查的宝贵机会,对整改压力的释放和传导不够,引致存在问题的单位和个人不能自觉、彻底地改正问题,落实整改责任,难以起到惩前毖后的警醒作用。当发现与自身存在类似问题的审计对象都没有完全落实整改要求时,也就产生了“法不责众”的心态。三是审计建议的可操作性不强。审计建议的可操作性高低,将会对审计整改的成效起到关键性引导作用。如果在撰写审计报告时,没有向审计对象提出实事求是、行之有效的整改建议,在下达审计决定时,又没有向审计对象作出明确具体、可操作性强的整改要求,就会影响审计整改工作的落实。四是对审计整改情况的跟踪检查力度不够。由于存在工作任务重、人手不足的困难,审计机关没有设立专责机构及人员监督指导审计整改工作,难以实现对审计整改事项的跟踪检查全覆盖,一些整改事项就极易成为无人跟进的“遗留问题”。五是客观条件限制较多。审计整改工作涉及方方面面,党委、政府、人大、政协、财政、发改、纪检、监察、司法、舆论等多方力量,都会对审计对象能否认真落实整改要求起到决定作用。如涉农资金统筹的审计整改工作,特别是如何解决职能交叉、多头管理的问题,需要财政、农业、林业、扶贫等多个主管部门的共同发力,以扫除和解决审计整改工作中面临的体制障碍、机制扭曲、制度缺陷和管理漏洞。

    二、督查与审计的优势特征

    近年来,依托督查和审计联动,共同推动党中央、国务院决策部署贯彻落实,取得了较好成效。笔者认为,充分利用督查、审计的各自优势特征,可以作为推动化解审计整改难问题的探索路径。

   (一)督查的优势特征。

    一是切实把握、紧紧依托督查工作的政策性特征。充分发挥督查力量的优势,可以有效地推动审计对象认真落实党和政府的各项重大决策部署、落实法律法规和规范性文件、落实政府会议决定事项、落实领导同志批示和交办事项要求。二是切实把握、紧紧依托督查工作的权威性特征。充分发挥督查力量的优势,可以积极扭转部分审计对象轻视审计整改工作的观念,打破审计整改压力释放和传导不足的困境,通过“一级抓一级、层层抓落实”,督促审计对象以踏石留印、抓铁有痕的作风抓好审计整改工作。三是切实把握、紧紧依托督查工作的综合性特征。充分发挥督查力量的优势,可以进一步促进审计整改工作机制的健全完善,克服限制审计整改工作开展的各类现实困难,促进审计整改要求落实。四是切实把握、紧紧依托督查工作的导向性特征。发挥督查力量的优势,可以充分调动审计对象落实审计整改要求的积极性、主动性,坚决整治和遏制整改工作中存在的推诿扯皮、敷衍塞责等问题,倒逼审计机关增加力量投入、提升审计质量。

   (二)审计的优势特征。

    一是在进一步发挥审计的法定性特征优势上发力。维护审计整改工作的强制性、严肃性,对审计机关在法定范围内做出的审计决定,审计对象必须执行。对于拒绝、阻挠、敷衍、应付审计整改的行为,严肃追究其法律责任。二是在进一步维护审计的独立性特征优势上发力。加快推进省以下地方审计机关人财物统一管理改革工作,不断强化上级审计机关对下级审计机关的领导,保障依法独立行使审计监督权。严格落实中办、国办《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》要求,对整改不力、屡审屡犯的,与被审计单位主要负责人进行约谈,严格追责问责。三是在进一步发挥审计的全面性特征优势上发力。推动实现全过程审计监督,在坚持事后审计、事中监督的同时,积极向事前决策阶段渗透,探索由静态的、微观的、批判性的监督,向动态的、宏观的、建设性的现代审计监督理念转变。对确因受到制度滞后等因素影响造成审计对象被动违规,且无法整改的问题,审计机关应主动征求审计对象的意见,加强研究分析,并向有关主管部门提出修改完善制度的建议。四是在进一步提升审计的专业性特征优势上发力。以推进国家审计职业化建设为有力抓手,进一步加大专业化培训力度,督促审计人员认真研学政策、法律法规和各领域专业知识,不断提升业务能力,确保在客观反映问题的同时,向审计对象提出科学合理、可操作性强的整改建议。

    三、完善联动机制的几点建议

    基于上述对审计整改难问题的原因分析,在充分发挥督查与审计的各自优势特征的基础上,建议从以下3个方面采取有效措施,进一步完善督查与审计联动机制,共同推动党中央、国务院各项决策部署贯彻落实到位。

    一是强化配合协作。一方面,充分利用审计机关正在开展的政策措施落实情况跟踪审计成果,定期集中梳理整改难问题清单,有针对性地“开方抓药”。针对重点地区、领域、行业的审计对象及整改事项,进一步增加督查频次,推动问题得到解决。另一方面,积极鼓励各级督查部门加强与审计机关的沟通,在配合审计机关查找问题并推动整改的同时,根据工作实际适时开展各类专项督查,不断提升政策措施落实的精准性。

    二是促进信息共享。一方面,审计机关在制定下一年度审计项目计划时,可以考虑以适当方式征求督查部门的意见建议,将各级党委政府关心的、双方共同关注的、亟待推动解决的重点督查单位及事项纳入其中。另一方面,审计机关可以将审计中发现的、反映突出的、涉及面广的整改难问题,以适当形式通报督查部门,使督查工作进一步突出重点、抓住难点、回应热点。审计对象报送审计机关的整改情况报告,原则上也一并抄送同级督查部门,便于督查部门及时掌握整改工作最新进展,帮助审计对象进一步解决整改工作中面临的问题和困难。

    三是提升联动成效。一方面,督查部门和审计机关要发挥各自优势,选择关注度高、涉及面广的事项开展联合调查,并对重点整改事项进行“回头看”。另一方面,可以借鉴党内巡视工作的“机动式”方法,进一步丰富检查监督手段,灵活、准确地发现新问题、新情况。加大督查通报和审计公告力度,督促审计对象严格落实整改要求,及时公告整改结果。对整改取得良好成效的,给予充分鼓励和政策支持;对履查不改、屡审屡犯的,点名道姓曝光处理,纳入失信主体“黑名单”,实施失信联合惩戒。 

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